[ عابدين سالاري اسكر ]
ماهنامه الکترونیکی رونا: شوراها ؛ انتظارات ، چالش ها
9 ارديبهشت هر سال معمولا در خصوص شوراها و حواشي آنها مطالب زيادي گفته مي شود . امسال به دليل استقرار دور سوم شوراها از اهميت خاصي برخودار بود . معمولا داوري و قضاوتهاي مخلتف و بعضا متضادي درخصوص شوراها و عملكرد آنها صورت مي گيرد . دراين نوشتار تلاش مي كنم ضمن بررسي موضوع ، برخي از چالشها و آسيب هاي اين دو دوره را بررسي كنم . هر قدر كه دراين راه تجربه كسب مي كنيم امكان اظهارنظر آسانتر است . بررسي ادبيات به كار رفته در سال 77 نشان مي دهد كه درآن سال ذيل گفتمان جامعه مدني دولت خاتمي اقدام به تاسيس شوراها نمود .
اما آنچه عملا" اتفاق افتاد شكل گيري شوراها به عنوان يك نهاد اجتماعي و خدماتي نبود ، بلكه عمدتا"تلاشي جهت استقرار جريان همفكر در درون ساختار قدرت بود . اين داستان در دوره دوم نيز تكرار شد اما با اين تفاوت كه در دوره دوم به دليل رخوت حاكم بر فضاي سياسي ، اجتماعي جامعه ايران تركيب سياسي عمده شوراها در شهرهاي بزرگ به جريان فكري مخالف آنها تعلق گرفت . و داستان تكراري تركيب نسبتا" سياسي شوراها در دوره سوم نيز به نوع ديگري تكرار يافت . از اين رو بررسي تاريخي شوراها چه قبل از انقلاب و چه بعد ازآن نشان مي دهد كه شوراها عمدتا" به عنوان دنباله قدرت سياسي مطرح بوده اند . و آنچه كه تحت عنوان يك نهاد اجتماعي يا مردمي خدمات رسان مطرح بود عملا" اتفاق نيفتاده است . به عبارت ديگر ماهيت نهادي - كاركردي شوراها را عمدتا " قدرت سياسي حاكم تعيين كرده است . اگر بررسي دقيقي از مساله داشته باشيم اين نكته پيداست كه در فرايند شكل گيري شورا در ابتدا تا انتها قدرت سياسي حاكم سمت وسوي مسائل راتعيين مي كند به عبارت روشنتر در فرايند تاييد صلاحيت كانديداهاي ورود به شورا ، نمايندگان مجلس كه كاركرد كاملا" سياسي و حزبي دارند نقش اصلي را دارند وتجربه اين دو دوره نشان داد كه سمت گيري نظارتي به خصوص در دوره اخير به سوي جريان همسو بوده است . در فرايند انتخاب شهردار كه شايد تنهاترين و عمده ترين اختيار شوراها باشد نقش تاييدكننده را باز هم دولت و وزارت كشور به عهده دارد . در بررسي مصوبات شوراها نيز فرمانداري ها دست بالا را دراختيار دارند . از اين رو از ابتدا تا انتهاي داستان قدرت سياسي حاكم نقش تعيين كننده دارد . اين مساله حتي در كميته هاي حل اختلاف و .... نيز وجود دارد . اين در حالي است كه اين مساله در بستر تاريخي كشور ما از سابقه و ذهنيت طولاني برخوردار است . به عبارت ديگر همواره از تعدد مراكز تصميم گيري قدرت و نوعي ترس وجود داشته است و چنين چيزي تحت عنوان يك عامل بي ثباتي تعبيرو تبليغ شده است . از اين رو بخشي از اين مساله ريشه فرهنگي و تاريخي دارد . ضمن آنكه جامعه ايراني از حيث طبقات اجتماعي وسياسي به ثبات نسبي نرسيده است . بنابراين اولين نتيجه اين بحث تاكنون اين است كه ماهيت ، كاركرد و زمينه شوراها در حال حاضر در ايران عمدتا سياسي است . از اين رو رفتارهاي سياسي در درون آنها از واقعيت وجودي آنها چندان دور نيست . اگر چه ممكن است اين واقعيت مطلوب نباشد . اما گريزي درحال حاضر از آن نيست .
بحث دوم من اين است كه پس از طي دو دوره چه نمره اي بايد به شوراها داد . تا چه حد به انتظارات ايجاد شده پاسخ داده اند . پاسخ به اين مساله بدون ذكر چند نكته خالي از اشكال نيست معمولا در تبليغات رسمي و رسانه اي آنچه كه حول و حوش شوراي شهر تهران بوجود مي آيد به عنوان معيار داوري تبليغ مي شود . در حالي كه بررسي كارنامه شوراها نيازمند نگاه جامع و شمول گرايانه ايست بنابران باستي دراين داوري تفكيك درستي از شوراها درقالب شوراي شهرهاي بزرگ يا كلانشهر ها وساير شهرها و روستاها به عمل آورد . به عنوان مثال آنچه كه تحت عنوان دعواهاي شوراي اول شهر تهران هر روز از رسانه ها ديده مي شد به صورت نمادي از ناكارآمدي در كارنامه شوراها تبليغ شد و در دوره دوم سكوت و بي خبري حاكم به صورت نشاني از كارآمدي وموفقيت تبليغ شده اين درحالي است كه براي داوري بايد شاخصهاي عيني وعلمي تعريف كرد . حال سوال اين است كه شوراها چه در اختيار دارند به عبارت ديگر بايد به اين نكته بپردازيم كه ورودي شوراها چيست . بر اساس قانون فعلي شوراها عمده اختيارات شوراها محدود به حوزه فعاليت شهرداري هاي باشد . كه معمولا"خودرا به صورت انتخاب شهردار و بررسي وتصويب بودجه ساليانه شهرداري نشان مي دهد .بررسي دقيق ميزان بودجه شهرداري به خوبي مي تواند شاخص مناسبي از توانايي و اختيار شورا مطرح باشد . بررسي درآمدي كلان شهرها نشان مي دهد كه عمده درآمد ناشي از درآمدهاي ناپايدار حاصل از فروش قوانين شهرسازي مي باشد كه در قالب انواع عوارض و جريمه دريافت مي شود .
شهرهاي كوچك وضعيت درآمدي از اين مواهب به ظاهر مثبت بهره مند نيستند به نحوي كه اداره امور آنها عمدتا توسط كمكهاي وزارت كشور صورت مي گيرد . بنا براين پس از اعلان خودگرداني شهرداريها ، وضعيت درآمدي آنها ، به صورتي است كه بين انتظارات ، مسائل ، اولويتهاي شهرها و با درآمد هيچ تناسبي وجود ندارد . به عنوان مثال كلان شهر تهران با جمعيت چند ميليوني بودجه اي در حد 2هزارميليارد تومان دربهترين حالت دارد . بررسي تفكيكي اين بودجه نشان مي دهد كه بخش عمده آن ناپايدار بود . و اساسا" به عنوان يكي از عوامل تشديد كننده مسائل و مشكلات شهر تهران مطرح مي باشد . اين در حالي است كه نيازمنديهاي شهر تهران در حدي است كه اين تعداد در آن بسيار ناچيز مي نمايد . اين وضعيت در تعبيه كلان شهرها نيز كما بيش وجود دارد .
بنابراين در بهترين حالت اختيارات شوراها محدود به تخصص بودجه ايست كه اساسا" پاسخگوي درصد كمي از مشكلات شهرها نيست . از طرف ديگر به دليل انباشتگي مطالبات مردم وضعف فرهنگي دراين زمينه وبرخي فضا سازيهاي كاذب وشعاري آستانه مطالبات مردم بسيار بالاست ، به نحوي كه رابطه منطقي و قابل قبولي بين اين دو مولفه وجود ندارد . بنابراين نكته دوم اين است كه انتظار از شورا و داوري در خصوص كارنامه آنها بايد با لحاظ اولين و مهم ترين محدوديت آنها يعني امكانات مالي محدود همراه باشد .
آنچه كه تاكنون بحث شد تعريف كلياتي جهت نقد دروني شوراها بود . اما خود شوراها دراين دو دوره دچار چه آفتها و آسيب هايي شدند ؟
1- شكل گيري صف بنديهاي گروهي ، محفلي ، چند پاره گي شورا ، قضاي بي اعتمادي بين اعضاء ، عدم وجود روحيه كار جمعي ، عدم هماهنگي بين اعضاء ، عدم وجود روشهاي دموكراتيك حل منازعه ، خروج هاي اعتراض آميز ، پيگيرهاي فضايي تاثيرگذاري جريانات خارج از شوراها بر روند تصميمات را مي توان مشكل اصلي و عمده تعدادي از شوراها در اين دو دوره دانست . به دليل جوان بودن فضاي كارجمعي در ايران و ذهنيت هاي فرهنگي و تاريخي حاكم بر جامعه اين مساله به شكل جدي نمود پيدا كرده است . به نظر مي رسد هنوز شوراها نتوانسته اند صف بنديهاي دروني خود را بر مبناي مباحث كارشناسي و ديدگاههاي انديشه اي خود استوار نمايند . از اين رو در شوراي شهر سوم به دليل ورود جريانات مختلف سياسي به درون شوراها اين مساله خود را به صورت عريان تري نشان خواهد داد . شايد بتوان عمده ترين چالش دوره سوم شوراها را غالب شدن همين فضاي مصنوعي و غير واقعي در شوراها دانست .
2- واقعيت اين است كه در حال حاضر شوراها تنها منفذ ورود بخش عمده مردم به درون ساختار قدرت است . از طرفي پايداري و ايستادگي شوراها درفضاي سياسي ، اجتماعي ايران نيازمند اعتماد و باور مردم به عنوان مشروعيت دهندگان اصلي به شوراها مي باشد . به نظر مي رسد كه اين دو دوره شورا درحفظ و سازماندهي و پايدار نمودن حمايت و اعتماد مردم نتوانسته است كارنامه خوبي ايجاد نمايد . عمده ترين آفتي كه دراين زمينه متوجه شوراهاي مي شود شكل گيري نوعي حامي پروري در ساختار ارتباط با مردم مي باشد . به عبارت ديگر در اكثر موارد ارتباط با مردم و سازماندهي آن سبب ايجاد گروه و دسته با روابط محفلي براي برخي اعضاء و جربانات شوراها شده است . به عنوان مثال پديده شورا ياري ها بيش از آنكه يك سازماندهي از مشاركت واقعي مردم در امور باشد تلاشي است جهت سازماندهي آراء مردم در هنگام انتخابات . از ديگر جوانب اين نوع مناسبات، دست يافتن همين محافل و گروههاي مرتبط به منافع و موقعيتهاي اقتصادي و اداري در شوراها و شهرداريها شده است كه در قالب هاي مختلف خود را نشان داده است . از اين رو عمده ترين آفت اصلي شوراها دامن زدن به مناسبات محفلي ، باندي وگروهي بوده است و اين يكي از عمده ترين نقاط ضعف در زمينه كاهش اعتماد و باور عمومي مردم بوده است .
3- واقعيت اين است كه اداره شهرها با نيازها ، گستردگي و پيچيدگي هاي موجود نيازمند دانشي كافي به همراه تجربه عيني مي باشد . اما از طرفي بررسي ميزان تخصص و تجربه بخش عمده اي از اعضايي كه به درون شوراها راه مي يابند مبين اين نكته است كه نگاه تخصصي و علمي به اداره شهرها يكي از عمده ترين چالشهاي شوراها بوده است . بهر حال اين از آثار و جوانب دموكراسي توده اي است كه بايد تبعات آنرا پذيرفت اما شوراها نيز بايد به الزامات روشهاي علمي و كارشناسي در اداره شهرها درقالب تقويت ستاد علمي وتخصصي شوراها اقدام نمايند . بررسي اين دو دوره نشان مي دهد . كه در اولويت بندي طرح هاي عمراني ، خدماتي وساير حوزه هاي شهري عمدتا" اهداف تبليغاتي ،سياسي دنبال شده است تاتصميم گيري بر مبناي تخصيص بهينه منابع اندك موجود در جهت نيازهاي فراوان شهري .
4- به دليل كهنه بودن قوانين ومقررات شهرداري ها وسيستم مالي موجود در آنها درموقعيت شورا و شهرداري يك سري رانت هاي اقتصادي ، اجتماعي وجود دارد . كه اين مساله عمدتا در مورد شهرهاي بزرگ صادق است . كميسيون ماده 100و دامنه وسيع اختيارات اعضاء درآن وجود كميسيونهاي معاملات ، خريد ، فروش ، انتخابات پيمانكاران ، كميسيونهاي تحويل بخشي از موقعيتهايي است كه در صورت سوء استفاده مي تواند امكان مناسبي براي رانت خواري باشد . متاسفانه در بخش كوچكي از شوراها اين مساله سبب ايجاد نوعي فساد و رانت خواري شده است . از اين رو يك ضعف عمده شوراها را مي توان اين نكته دانست . البته نوع رابطه شوراها با شهرداران نيز در مقاطعي شكل رانتي پيدا كرده است متاسفانه بايد گفت كه نحوه انتخاب اكثر شهرداران بر اساس تصميم گيرهاي ويژه و خاصي صورت مي گيرد كه بخشي از اعضاء به دنبال آن هستند و اين نوع رابطه بين اعضاء و شهرداران معمولا تا زماني كه مناسبات آنها دچار خدشه و مخالفت ونهايتا" استيضاح شهرداران نشده به همين شكل باقي مي ماند . البته مساله فساد و رانت خواري دربخش بسيار كوچك و ناچيزي از اين مجموعه عظيم قابل طرح مي باشد.
? - واقعيت اين است كه به لحاظ قانوني لوايح و طرح هاي شهرداري درهمه حوزه ها بايستي به تصويب شورا برسد . از طرفي مصوبات شورا نيز بايد ظرف 14روز از سوي فرانداريها مورد بررسي ونظارت قرار گيرد . دريك حالت عادي چنانچه هركدام از مراجع فوق در حداقل زمان كار خود را انجام دهد ، لوايح ، طرح ها و نامه ها و درخواست هاي شهروندان زماني طولاني نياز دارد كه به نتيجه برسد . اين در حالي است كه بخشي از مصوبات شوراها در رفت و برگشتهاي بين شورا و فرمانداري زماني زياد را به خود اختصاص داده و دربرخي مواقع به هيأتهاي حل اختلاف مي رسد . از اين رو به نظر مي رسد كه در فضاي كنوني يك سير به بروكراسي قبلي اضافه شده است . اين يكي از آفات شوراهاست كه بايد نسبت به حل وفصل آن به نفع مردم اقدام شود .
با اين كه شوراها دچار نقاط آسيب و چالشي بوده اند اما بايد شوراها را ذيل آنچه كه در اختيار دارند و درچارچوب روند دموكراسي وكارجمعي درايران نگاه كرد . به هر حال واقعيت اين است كه به دليل ماهيت و كاركرد شوراها در حال حاضر نوع نگاه حاكميت وساختار قدرت به اين مقوله مي تواند سرنوشت نهايي شوراها را رقم زند . در دوره دولت قبلي با اين كه اصل تشكيل شوراها رقم خورد اما به دلايل متعدد اختيارات قانوني شوراها در همين حد است كه الان ناظر آن هستيم . دولت كنوني نيز حداقل دربخشي از اذهان اين ذهنيت را ايجاد نمود كه به دنبال محدودكردن شوراهاست كه اميدواريم چنين اتفاقي نيفتد . اما به نظر مي رسد كه مجموعه حاكميت وهمه اركان قدرت بايد تكليف نهايي خود را نسبت به مفاهيم ذيل روشن سازند . اولين موضوعي كه حاكميت بايد تكليف آن را روشن سازد موضوع منابع مالي اداره شهرهاست . واقعيت اين است كه شهرداريها ازتولد تا مرگ شهروندان به نوعي درسرنوشت زندگي روزمره آنها دخالت دارند . از اين رو شهرداريها يكي از نقاطي است كه بيشترين سطح تماس مردم با حاكميت و ساختار مديريت صورت مي گيرد و اين مساله در رضايتمندي مردم تاثير دارد . از طرفي به دليل اينكه درشرايط جنگ دردهه60 شهرداريها وبه سمت خودگرداني حركت كردند . اما اين شيوه به بهاي بسيار سنگيني از جمله معضلات فراواني كه امروز شهرهاي ما دچار آن هستند تمام شد . از طرفي متاسفانه بخش عمده اي از نهادهاي و دستگاههاي دولتي نيز در اين شرايط چشم كمك از شوراها و شهرداري را دارند . از اين رو حاكميت بايد حداقل هزينه زيرساختهاي اصلي و اساسي شهرها را بپردازد تا امكان تداوم فعاليت شوراها ميسر باشد .دومين مساله كه متوجه حاكميت مي شود و بحث اختيارات قانوني شوراها ست . تجارت ساير كشورهاي دنيا نشان مي دهد كه مديريت واحد شهري مي تواند زمينه ساز نوعي رضايتمندي در مردم و ارائه خدمات بيشتر به آنها باشد . اين در حالي است كه در قانون فعلي اختيارات شوراها در حد انتخاب شهردار و تصويب بودجه ساليانه آنهاست كه آن هم ،با انواع واقسام نظارتها تاييد ها و بازرسي ها همراه است . در اين زمينه علاوه برمديريت دستگاه هاي خدمات رسان در شهرها موضوع طرحهاي مصوب شهري نيز از اهميت به سزايي برخوردار است يعني شوراها و شهرداري مجري وناظرقوانيني هستند كه خود كمترين نقش را در تعريف وتصويب آنها داشته اند.
با اين كه در قانون شوراها بخش مهمي از قانون اساسي ماست اما عملا" درحال حاضر شوراها دنباله وزارت كشور و فرمانداريها تعريف مي شوند به نظر مي رسد كه حاكميت بايد تكليف آنهارا روشن سازد . به دليل اينكه نهادهاي مردمي و اجتماعي چنانچه اختيارات ومنابع كافي براي تصميم گيري در اختيار نداشته باشند در درازمدت از محتوي تهي شده و بي اثر مي شوند در چنين حالتي هم اعتماد و باور مردم خدشه دار مي شود و هم يك نهاد وسازوكار مدرن بي معنا وپوچ خواهدشد .
خلاصه كلام اين كه بايد به شوراها درچارچوب واقعيتهاي كنوني نگريست و به آنها نمره داد. در عين حال بايد تلاش كرد كه شرايط و زمينه لازم براي تثبيت شوراها به عنوان يك نهاد اجتماعي و سازوكار مناسب براي اداره امور مردم فراهم گردد كه به نظر مي رسيد مجموعه حاكميت در اين ميان مهم ترين نقش را ايفا مي نمايد . از طرفي منتخبين شوراها نيز بايد درجهت كاهش آفت ها و آسيب هايي كه شورا را در معرض خطر قرار مي دهد . تلاش كنند . روشنفكران ، احزاب وساير نهادهاي اجتماعي نيز دراين ميان در تثبيت شوراها بدون نقش نيستند . كه اميدوارم همه اجزاء و اركان جامعه نقش بي بديل خود را ايفا نمايند . چون تثبيت دموكراسي ومردم سالاري با تثيبت شوراها ارتباط تنگاتنگ و نزديكي دارد.